Captura judicial sin salida: nombramientos, jueces provisionales e imparcialidad

© Dardo Alberto López-Dolz Madueño

Resumen. El sistema peruano de nombramiento de jueces es meritocrático en el papel, pero su diseño crea un riesgo de captura política e ideológica que el propio sistema no puede corregir desde dentro. En este ensayo identifico cuatro vías de captura —la cadena de nombramientos, la provisionalidad masiva, la infiltración desde abajo y la aplicación asimétrica de las normas— y propongo cinco reformas.

1. La arquitectura de nombramientos

Desde 2019, la Junta Nacional de Justicia (JNJ) nombra, ratifica cada siete años y disciplina a jueces y fiscales de todos los niveles mediante concursos públicos basados en el mérito, con el voto de dos tercios de sus miembros. La propia JNJ es elegida por una Comisión Especial presidida por el Defensor del Pueblo e integrada por los titulares del Poder Judicial, el Ministerio Público, el Tribunal Constitucional y la Contraloría General, además de dos rectores universitarios.

La primera debilidad está en las instancias previas. El Congreso elige al Defensor del Pueblo y a los magistrados del Tribunal Constitucional, y nombra al contralor a propuesta del Ejecutivo. Por lo tanto, el Congreso influye en quiénes eligen a quienes eligen a los jueces. También conserva la facultad de acusación constitucional contra los miembros de la JNJ y los jueces de la Corte Suprema. El poder político tiene una mano en el ingreso y otra en la salida.

La destitución, en 2024, de dos miembros de la JNJ, Inés Tello Valcárcel y Aldo Vásquez Ríos, ilustra el problema. Ambos fueron restituidos posteriormente por el Poder Judicial, cuyos jueces consideraron que el Congreso había vulnerado el debido proceso. Esa fue la opinión de los jueces que resolvieron el caso, cuyo propio nombramiento, ratificación y disciplina dependen de la misma JNJ. Un juez que debe decidir si los miembros del órgano que lo nombra, ratifica y puede destituir deben volver al cargo no es, por diseño, un tercero imparcial. Varios destacados constitucionalistas con quienes conversé sobre el fallo comparten mi opinión jurídica: fue ideológico, no jurídico.

• La provisionalidad como vulnerabilidad estructural

Según la JNJ, de los aproximadamente 3.300 jueces que hay en el Perú, unos 1.800 son provisionales y cerca de 1.000 son supernumerarios. En la cúspide, un proyecto de ley de 2025 registró 47 jueces provisionales de la Corte Suprema frente a solo 9 titulares. Los jueces provisionales y supernumerarios son designados por los propios órganos de gobierno del Poder Judicial, no mediante un concurso para el puesto que ocupan, y su continuidad depende de quien los designe. Un juez que puede ser devuelto a un cargo de menor rango o enviado a su casa mediante una resolución administrativa no decide con la libertad de quien goza de estabilidad en el cargo.

• Infiltración desde abajo

Hay indicios de que organizaciones vinculadas a Sendero Luminoso y a otras formas de crimen organizado colocaron simpatizantes en los niveles iniciales del Poder Judicial; algunos de ellos han avanzado desde entonces en la carrera judicial. Sendero Luminoso comprendió pronto el valor del frente legal: la Asociación de Abogados Democráticos ha sido identificada como una organización de fachada dedicada a defender terroristas condenados, y el propio Poder Judicial disolvió el Movadef tras establecer que actuaba siguiendo las órdenes de Sendero Luminoso y se financiaba mediante el narcoterrorismo. La designación discrecional de jueces provisionales y supernumerarios, que elude los concursos públicos, es el punto de entrada natural. Una vez dentro, esos actores quedan protegidos por las mismas garantías de permanencia en el cargo creadas para asegurar la independencia judicial.

• Aplicación asimétrica

La consecuencia más visible es un doble estándar: indulgencia hacia la izquierda y severidad hacia los conservadores.

• Keiko Fujimori Higuchi pasó casi trece meses en prisión preventiva en el caso Cócteles; ambas órdenes de detención fueron anuladas por inconstitucionales y, casi una década después, el caso se archivó definitivamente sin condena.
• Francisco Tudela van Breugel-Douglas, exministro de Relaciones Exteriores, fue mantenido como rehén por el MRTA durante 126 días y procesado durante el gobierno de Alejandro Toledo Manrique.
• Los comandos de Chavín de Huántar, que rescataron a 72 rehenes en 1997, fueron absueltos por tribunales militares; aun así, afrontaron cerca de catorce años de presiones para ser juzgados de nuevo en tribunales civiles.
• Luis Giampietri Rojas, vicealmirante herido durante el motín de presos de 1986 en El Frontón, murió en 2023 tras más de tres décadas de procesos. Mientras tanto, los dirigentes del Movadef fueron liberados por falta de pruebas.

Algunos jueces van más allá y desatienden la ley. La Ley 32107 (2024) establece que los actos cometidos antes de julio de 2002 no pueden calificarse como crímenes de lesa humanidad. El Tribunal Constitucional rechazó las impugnaciones contra esa ley, y el Código Procesal Constitucional prohíbe que los jueces inapliquen una norma cuya constitucionalidad haya confirmado el Tribunal. Aun así, jueces como Richard Concepción Carhuancho y Jorge Chávez Tamariz la han inaplicado en casos contra militares y policías, invocando el control judicial. En mi opinión, usar ese control para eludir un fallo del Tribunal Constitucional equivale a prevaricar.

La misma resistencia aparece en otros ámbitos. La Ley 32026 (2024) exime de responsabilidad penal a quienes actúan en legítima defensa y prohíbe la prisión preventiva en esos casos; pese a ello, en 2025 un fiscal solicitó prisión preventiva y dieciséis años de cárcel para Carlos Motta, un ciudadano que defendió a una joven de un asaltante armado. El artículo 425.3 del Código Penal ha sido interpretado como si los consultores externos fueran funcionarios públicos, exponiendo a profesionales que asesoraron a gobiernos no izquierdistas a años de persecución, pese a que la Corte Suprema (Casación 3182-2023) ha sostenido que un contrato de asesoría jurídica no convierte a los abogados en funcionarios públicos.

• Implicancias y reformas

Para los ciudadanos y los inversionistas, el resultado es una baja previsibilidad: los fallos pueden depender de la composición del tribunal y no de la ley. Propongo cinco reformas:

1. Un calendario vinculante y con financiamiento completo para cubrir todas las vacantes mediante concursos públicos, reduciendo la provisionalidad a situaciones excepcionales.
2. Prohibir que jueces provisionales y supernumerarios resuelvan casos de importancia política o institucional.
3. Recusación obligatoria y asignación aleatoria de jueces titulares en casos que involucren a la JNJ o a sus miembros.
4. Un papel más limitado para los funcionarios designados por el Congreso en la Comisión Especial, con impugnaciones públicas y entrevistas grabadas.
5. Verificación rigurosa de antecedentes —incluida inteligencia financiera— en cada designación, nombramiento y ascenso.

Mientras quienes nombran, ratifican y sancionan a los jueces respondan a los mismos intereses, la independencia judicial seguirá siendo una declaración constitucional y no una realidad.

Referencias

• El Peruano, «Más magistrados titulares» (2026)
• Proyecto de Ley 12664 (2025)
• RPP, disolución del Movadef
• Canal N, cronología del caso Cócteles
• Peru Reports, fallo de la Corte Interamericana sobre Chavín de Huántar
• Panamericana, Tribunal Constitucional y Ley 32107
• El Peruano, Ley 32026
• LP Derecho, jurisprudencia sobre el artículo 425